今年5月至12月，應急管理部在全國范圍內(nèi)開展安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治，查處了一批典型違法違規(guī)案例，引起業(yè)內(nèi)的廣泛討論和反思。為持續(xù)關注安全評價機構(gòu)整治情況，了解各地安全評價機構(gòu)監(jiān)管人員、從業(yè)人員及業(yè)內(nèi)專家觀點，探析促進安全評價市場健康發(fā)展之策，本報組織連續(xù)報道。

本期，本報記者調(diào)查梳理了安全評價機構(gòu)發(fā)展歷程、變化、作用、面臨的爭議點和部分機構(gòu)違法違規(guī)的原因。

近日，浙江杭州市蕭山區(qū)一中介機構(gòu)因出具存在重大疏漏的安全評價報告被罰款14萬元，4名機構(gòu)從業(yè)人員分別被處罰1.5萬元。

安全評價機構(gòu)本是一支被寄予厚望的安全“護衛(wèi)隊”，近年來因為一些安全評價機構(gòu)的不良表現(xiàn)卻給人們留下這樣一個印象：出具的報告虛假失實或未能反映企業(yè)安全生產(chǎn)真實狀況，企業(yè)的風險隱患“面上”沒體現(xiàn)、“里子”沒整改，甚至帶“病”運行，沖擊著安全生產(chǎn)的紅線和底線。

安全評價在我國已有近30年的發(fā)展歷程，其主要職責是運用系統(tǒng)風險管理理念，幫助企業(yè)查找隱患，提出對策建議，解決企業(yè)因自身技術(shù)實力不夠強而發(fā)現(xiàn)不了隱患的問題，為企業(yè)安全生產(chǎn)以及高水平高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐。有的安全評價機構(gòu)還接受政府部門的委托，為監(jiān)管部門提供技術(shù)支持、專家支撐和執(zhí)法許可等方面的決策輔助。

一邊是安全生產(chǎn)工作不可或缺的力量，一邊是一些事故調(diào)查中的違法違規(guī)行為主體，安全評價機構(gòu)具有保障企業(yè)安全的技術(shù)服務者和以提供評價活動為主要營收的經(jīng)營者的“雙重角色”，其社會責任和經(jīng)濟利益如何權(quán)衡？

要認清安全評價機構(gòu)的“雙重角色”，有必要對安全評價機構(gòu)的產(chǎn)生、發(fā)展、演變進行梳理。

發(fā)展過程中暴露不足

政策利好，促進安全評價市場繁榮。但是，一些重大事故的發(fā)生暴露出部分安全評價機構(gòu)弄虛作假、出具失實文件的問題

上世紀80年代，安全評價工作開始受到我國生產(chǎn)經(jīng)營單位和相關行業(yè)管理部門的重視。機械、冶金、化工和航天等行業(yè)部門逐漸開始使用并推廣安全評價方法。

安全評價機構(gòu)擁有“正式身份”的時間，可追溯到2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》。當時法律規(guī)定，“礦山建設項目和生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目，都應進行安全評價”。2004年，為進一步落實《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，加強安全評價機構(gòu)管理，提高安全評價水平和服務質(zhì)量，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）發(fā)布《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》（第13號令），并于2005年實施，明確對安全評價機構(gòu)實行甲級、乙級分級審批，同時還規(guī)定了取得安全評價資質(zhì)證書的條件和程序等細則。

新事物的充分發(fā)展離不開源頭活水。2009年，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為更好地推動安全評價機構(gòu)和行業(yè)有序發(fā)展，對《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》進行了修訂，發(fā)布了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第22號令。該規(guī)定提高了安全評價機構(gòu)資質(zhì)的條件，增加了監(jiān)督管理情形，加大了處罰力度。這與2014年修改的《安全生產(chǎn)法》中明確加大對安全評價機構(gòu)監(jiān)管力度的規(guī)定不謀而合。

面對當時安全評價機構(gòu)如日中天的發(fā)展勢頭，安全評價領域?qū)＜液瘟照J為：“安全評價機構(gòu)在當時發(fā)揮了較好的雙重作用，既促進了企業(yè)的本質(zhì)安全，又為各級監(jiān)管部門決策和檢查提供了有力的技術(shù)支撐。”

按照國務院“放管服”改革要求，國務院在2019年決定將安全評價機構(gòu)資質(zhì)認可交由省級行業(yè)部門審批，應急管理部開始施行《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》，規(guī)定不再實行甲乙級分級審批，取消了評價機構(gòu)數(shù)量發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)業(yè)地域限制等限制性條款，取得省級資質(zhì)認可部門頒發(fā)證書的機構(gòu)可以在全國范圍內(nèi)開展業(yè)務。

在安全評價市場總體呈現(xiàn)繁榮的同時，一些不足悄然暴露。2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、2019年“3·21”江蘇響水爆炸特別重大事故調(diào)查報告均提及，中介機構(gòu)弄虛作假，導致隱患未能及時暴露。

一些重大事故的發(fā)生，反映出部分安全評價機構(gòu)存在問題，亟待整頓。2021年3月，應急管理部提出，要鐵腕治理安全評價機構(gòu)造假問題。自今年5月開始，應急管理部開展為期8個月的安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治工作。這期間，修改后的《安全生產(chǎn)法》公布，提出加大對安全評價、認證、檢測等中介機構(gòu)違法行為的處罰力度，并普遍提高對企業(yè)的各項罰款金額。專家們預測，在全國安全評價機構(gòu)整治行動開展和法律修改的背景下，企業(yè)和安全評價機構(gòu)將進入調(diào)整期，安全評價體制、機制、法制將迎來新變化。

多年發(fā)展有新變化

截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價機構(gòu)，數(shù)量增長30%以上，業(yè)務范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉(zhuǎn)變

原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公開數(shù)據(jù)顯示，2006年底，我國有甲級安全評價機構(gòu)147家、乙級安全評價機構(gòu)279家。

2021年，根據(jù)各地應急管理廳、煤炭行業(yè)管理部門提供的數(shù)據(jù)，安全評價機構(gòu)在業(yè)務范圍和數(shù)量上發(fā)生了變化。

在業(yè)務范圍領域方面，2006年大多數(shù)安全評價機構(gòu)的業(yè)務范圍集中在煤炭開采、金屬開采、危化品等領域法定評價業(yè)務。如今經(jīng)過多年的深耕和拓展，安全評價機構(gòu)總體的業(yè)務范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉(zhuǎn)變，有的接受企業(yè)和政府部門委托，開始拓展職業(yè)衛(wèi)生、標準化、評估、咨詢、培訓等多項業(yè)務領域，單個安全評價機構(gòu)的業(yè)務范圍也呈現(xiàn)出多領域共同作業(yè)的趨勢，這些非法定評價事項，其實是機構(gòu)盈收的主要來源。

在數(shù)量上，安全評價機構(gòu)總體增長30%以上。根據(jù)各地相關部門的公開數(shù)據(jù)，截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價機構(gòu)。從數(shù)量分布看，與多年前相似，圍繞經(jīng)濟和資源兩個重要因素，各地安全評價機構(gòu)的數(shù)量分布特征越發(fā)清晰，總體呈現(xiàn)東多西少、四周分散的格局，且西部地區(qū)的安全評價機構(gòu)注冊地多集中在省會城市。

具體來看，華東、華北地區(qū)的安全評價機構(gòu)數(shù)量占比近50%，西南、華中、西北、東北和華南地區(qū)的安全評價機構(gòu)數(shù)量占比均為10%左右（如下圖）。

“雙重角色”極易引發(fā)矛盾

安全評價機構(gòu)既是技術(shù)服務者又是經(jīng)營主體，社會責任和經(jīng)濟利益如何權(quán)衡？

一方面，安全評價機構(gòu)是技術(shù)服務提供者。何琳表示：“安全評價機構(gòu)與經(jīng)營企業(yè)是服務與被服務的關系。兩者間依托安全評價項目互相依靠、互相促進。前者為后者提供專業(yè)知識和技術(shù)，幫助企業(yè)查找、整改隱患，從而獲得贏利；生產(chǎn)經(jīng)營單位借助安全評價機構(gòu)的技術(shù)力量推動隱患整改，并依據(jù)其出具的安全評價報告獲得監(jiān)管部門的相關行政許可。”

另一方面，安全評價機構(gòu)是以從事安全評價活動為主要營收的企業(yè)。具有安全工程專業(yè)教育經(jīng)歷的大學教授孟怡認為，與生產(chǎn)經(jīng)營單位一樣，安全評價機構(gòu)也是獨立承擔責任的主體，也需自覺接受各監(jiān)管部門的監(jiān)督和檢查。而安全評價機構(gòu)出具安全評價報告的業(yè)務與生產(chǎn)經(jīng)營單位后續(xù)的安全生產(chǎn)緊密掛鉤，讓這項業(yè)務顯得尤為重要。

于是，矛盾便產(chǎn)生了——既是技術(shù)服務者又是經(jīng)營主體，社會責任和經(jīng)濟利益如何權(quán)衡？同時，監(jiān)管部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位均要求安全評價機構(gòu)出具評價結(jié)論為“符合安全生產(chǎn)條件”的安全評價報告，這與安全評價的基本原則順序正好顛倒。面對多重壓力，安全評價機構(gòu)該如何選擇就成了問題。

無序擴張會帶來什么

部分安全評價機構(gòu)以開設分公司等形式向市場輸出低質(zhì)量的安全評價服務，以低價競爭驅(qū)逐市場上的優(yōu)質(zhì)安全機構(gòu)，這些綜合因素會直接導致安全評價市場的失序

據(jù)統(tǒng)計，截至今年11月，分公司數(shù)量超過30家的安全評價機構(gòu)有7家，分公司數(shù)量介于20至30家之間的有8家，而分公司數(shù)量為10至20家的有44家。圍繞安全評價機構(gòu)迅速擴張的情況，業(yè)內(nèi)有著不同看法。

受訪的企業(yè)家李玉和王豐認為，優(yōu)質(zhì)安全評價機構(gòu)擴張，是一件多贏的好事。比如，在北京等地注冊的部分安全評價機構(gòu)，囿于當?shù)貓?zhí)業(yè)成本高或?qū)跇I(yè)務少等因素，會選擇以分公司的形式開展異地安全評價服務。這些分公司在當?shù)氐男抛u不低、公示的項目多，且查詢目前各地安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為整治執(zhí)法情況，鮮有這些分支機構(gòu)的處罰記錄。

而某安評機構(gòu)負責人梁圖告訴記者：“正如俗語所言，一步錯步步錯，如果安全評價機構(gòu)一開始就選擇了利益，在服務質(zhì)量這塊走偏了，以開設分公司等形式向市場輸出低質(zhì)量的安全評價服務，以低價競爭驅(qū)逐市場上的優(yōu)質(zhì)安全機構(gòu)，會直接導致安全評價市場的失序。個別安全評價機構(gòu)靠分支機構(gòu)改頭換面，不斷走向違法違規(guī)之路。”

何琳認為：“結(jié)合新聞報道和近期各地的執(zhí)法情況，不難發(fā)現(xiàn)此類低水平的安全評價機構(gòu)無序擴張帶來連鎖式反應：給被評價企業(yè)埋下安全漏洞，給監(jiān)管部門跨區(qū)域檢查帶來阻礙，注冊地審批部門對機構(gòu)主體監(jiān)管難度大，安全評價市場造假之風興起。”

未來的出路在哪里

嚴防“掛靠”，建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法平臺，增強從業(yè)人員的安全意識、提升職業(yè)素質(zhì)、提高專業(yè)能力，完善安全評價機構(gòu)監(jiān)督管理辦法和規(guī)定，建立“黑名單”和市場禁入制度，建立安全評價機構(gòu)審批部門、執(zhí)業(yè)部門和監(jiān)管部門協(xié)同機制

自今年5月應急管理部開展安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治工作以來，各地開始整頓安全評價生態(tài)，查處了一批典型案例。針對近期各地執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的安全評價機構(gòu)突出的5種違法違規(guī)行為：出租出借資質(zhì)資格、過程控制不嚴格、報告內(nèi)容與實際不符、報告存在重大疏漏、報告內(nèi)容虛假等，安全評價業(yè)內(nèi)人士和專家表達了各自的見解。

有的機構(gòu)出租出借資質(zhì)資格。此前有媒體報道寧夏智誠安環(huán)科技發(fā)展股份有限公司在江蘇南京出租出借資質(zhì)，給當?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)造成損失、擾亂安全評價市場一事，反響強烈。最終，當?shù)貞惫芾砭终{(diào)查后，對該機構(gòu)處罰30萬元。

何琳說：“安全評價機構(gòu)出租出借資格，一是由于專業(yè)人才短缺，評價機構(gòu)通過借租注冊評價師、注冊安全工程師、專業(yè)技術(shù)職稱等方式獲取和維持資質(zhì)；二是受資本驅(qū)動，機構(gòu)以設立分支機構(gòu)、辦事處等方式承攬法定項目，實現(xiàn)利益最大化，擾亂安全評價市場。”

孟怡建議：“要定期對機構(gòu)資質(zhì)和安評師等進行資格復核和審查。監(jiān)管部門需與社保部門合作，以從業(yè)人員持有唯一社保作為限制嚴防“掛靠”行為，同時加大懲罰力度，倒逼違法違規(guī)的安評機構(gòu)和分支機構(gòu)退出市場。”

有的機構(gòu)過程控制不嚴格。今年8月，廣東省梅州市應急管理局發(fā)現(xiàn)，廣東梅正安全技術(shù)服務有限責任公司項目組成員專業(yè)能力配備未滿足《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》要求。這些安全評價機構(gòu)在執(zhí)業(yè)行為中無視規(guī)定，被當?shù)貞惫芾聿块T嚴厲處罰。

一些匿名的監(jiān)管者認為，這些安全評價機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中，未嚴格落實主體責任，為節(jié)約成本、投機取巧，組織現(xiàn)場勘驗時不按規(guī)定配備項目組人員，為逃避監(jiān)管、蒙混過關，未將《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“建立并實施服務公開和報告公開制度”落實到位。

孟怡說：“監(jiān)督部門需建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法平臺，既做到為群眾辦實事，方便疫情防控等突發(fā)情況下機構(gòu)、企業(yè)主動申報，又便于自身進行實時監(jiān)管。”

有的報告內(nèi)容與實際不符。今年8月，江西省撫州市黎川縣應急管理局查明，南昌安達安全技術(shù)有限公司出具的報告存在安全距離與實際不符的問題，依規(guī)處罰該機構(gòu)3000元。

孟怡指出，安全評價機構(gòu)出現(xiàn)這類問題，一方面是因為有些現(xiàn)場勘驗人員能力不足，發(fā)現(xiàn)不了問題，不能提出有針對性的建議；另一方面，因為個別負責勘驗的人員未到現(xiàn)場，僅依據(jù)企業(yè)提供的書面資料查找問題。

有著多年安全評價從業(yè)經(jīng)驗的王豐認為，增強從業(yè)人員的安全意識、提升職業(yè)素質(zhì)、提高專業(yè)能力，將有效避免這些本不應該出現(xiàn)的錯誤。

有的報告存在重大疏漏。今年9月，江蘇省鹽城市阜寧縣應急管理局發(fā)現(xiàn)，寧夏智誠安環(huán)科技發(fā)展股份有限公司出具的安全評價報告中，危險有害因素辨識及分析小結(jié)中存在蓄熱式熔鋁爐、退火爐等危險因素分析不清晰、結(jié)論有誤的問題。幸而發(fā)現(xiàn)及時，未對企業(yè)造成嚴重危害。當?shù)貞惫芾砭忠酪?guī)對機構(gòu)處以7500元罰款。

一線執(zhí)法人員馮倩認為，安全評價機構(gòu)出現(xiàn)重大疏漏這類違法行為的原因，一是有的安全評價機構(gòu)專業(yè)能力不足、項目評價師個人能力和工作責任心欠缺；二是生產(chǎn)經(jīng)營單位為獲得相關安全許可、備案或達標認可，向評價機構(gòu)提供的材料不完備，導致安全評價報告存在重大疏漏；三是個別評價機構(gòu)因利益關系對企業(yè)的風險隱患避重就輕、遮掩粉飾。

對此，孟怡說：“要完善安全評價機構(gòu)監(jiān)督管理辦法和規(guī)定，嚴懲不合規(guī)的安全評價機構(gòu)和執(zhí)業(yè)不規(guī)范的評價師，建立‘黑名單’和市場禁入制度，借助新修改的《安全生產(chǎn)法》和相關法律法規(guī)，讓安全評價報告從‘唯結(jié)果論’向注重過程轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)從被動安全向‘我要安全’改變，讓安全評價機構(gòu)從‘取證工具’回歸技術(shù)服務角色。”

有的報告內(nèi)容虛假。今年7月，新疆烏魯木齊鑫安信安全技術(shù)咨詢服務有限公司在無安全評價資質(zhì)的情況下，套用其他機構(gòu)的資質(zhì)出具報告，新疆生產(chǎn)建設兵團應急管理局依規(guī)沒收該公司此次違法所得44000元，并將其納入不良記錄“黑名單”監(jiān)管，予以該機構(gòu)業(yè)務人員何某行業(yè)禁入的行政處罰。目前該案的行刑銜接工作正在推進中。

孟怡和何琳認為，出現(xiàn)這類問題的原因有三：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位為了獲得許可、備案，以合同約定或經(jīng)濟利益為誘導，要求機構(gòu)出具有利于其利益但不符合企業(yè)實際情況的報告；二是評價機構(gòu)不守安全底線；三是有些監(jiān)管部門在授予許可和監(jiān)管過程中未認真比對報告內(nèi)容與現(xiàn)場情況，事中監(jiān)管作用發(fā)揮不到位。

專家們普遍認為，要疏堵結(jié)合，建立安全評價機構(gòu)審批部門、執(zhí)業(yè)部門和監(jiān)管部門協(xié)同機制，提升監(jiān)管能力和業(yè)務水平。要獎勵執(zhí)業(yè)規(guī)范的安全評價機構(gòu)，清退不規(guī)范的安全評價機構(gòu)，同時完善法律法規(guī)，加大監(jiān)管力度，開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴懲違法違規(guī)的安全評價機構(gòu)和企業(yè)。

（應采訪者要求，文中何琳、李玉、王豐、梁圖、孟怡和馮倩均為化名）

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