加快完善國家應(yīng)急管理體系

■鄭功成

引    言

完善國家應(yīng)急管理體系是《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確提出的重要目標任務(wù)，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國的重要內(nèi)容。

天災人禍雖可減輕卻不可能完全避免，各種自然災害與突發(fā)事故仍然層出不窮，給人民生命財產(chǎn)安全造成巨大威脅，如果沒有完善的國家應(yīng)急管理體系，就可能陷入被動應(yīng)對，甚至導致?lián)p失擴大。因此，“十四五”時期，伴隨著全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟，迫切需要更加重視和強化應(yīng)急管理體系建設(shè)，確保將“人民至上、生命至上”落到實處。

我國自古以來就是自然災害多發(fā)頻發(fā)的國家。新中國成立以來，在黨和國家的高度重視下，億萬人民開展了大規(guī)模的災害治理，使災害肆虐的問題得以有效解決。但各種自然災害造成的局部問題仍然存在，而伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，各種事故災害也在不斷發(fā)展，這迫切要求在以往應(yīng)對事故災害的經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上，盡快完善國家應(yīng)急管理體系，不斷提升治理水平和治理能力。

存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

2018年，應(yīng)急管理部掛牌組建，自上而下形成了集中統(tǒng)一的災害管理體制。這是我國災害治理走向現(xiàn)代化的重大進展，改變了過去自然災害與人為事故分割、各災種分而治之的格局，三年來的實踐也已證明機構(gòu)改革方向的正確性與有效性。然而，從災害管理到災害治理，從多部門分割到一部門主導，改革仍在進行，要真正全面建成適應(yīng)國家現(xiàn)代化要求和能夠切實維護人民生命財產(chǎn)安全的應(yīng)急管理體制機制還需要付出艱巨努力。

從實踐來看，當前存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾方面：一是應(yīng)急管理體制尚未完全理順。組建應(yīng)急管理部門雖然向前邁進了一大步，但如何構(gòu)建權(quán)威統(tǒng)一的指揮體制以及上下一體、縱橫協(xié)同的應(yīng)急機制并不清晰。二是災害事故的源頭治理責任有待明確。應(yīng)急管理部門能否及時應(yīng)對處置各類災害事故，取決于災害事故的源頭治理是否有效，如果源頭治理失效或低效，就會出現(xiàn)災害事故頻發(fā)的局面，僅靠應(yīng)急管理部門努力也難以應(yīng)對。因此，自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多個部門事實上需要承擔災害事故源頭治理的行業(yè)管理責任。可見，重視災害事故的源頭治理構(gòu)成了應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)性條件。

三是多元共治局面還未形成。從以前的災種分割管理到現(xiàn)在統(tǒng)一的災害治理，關(guān)鍵是要從行政部門包辦一切走向政府主導、市場主體與社會力量積極參與的新格局。這不僅是提升應(yīng)急管理效能的必由之路，更是動員社會各界參與綜合減災的必由之路。但在實踐中，還未形成能夠真正有序有效調(diào)度市場主體和社會組織參與災害治理的機制，而應(yīng)急之時打破常規(guī)，臨時調(diào)集市場主體參與，非長久之計。

四是信息化程度不高。包括有關(guān)人口、產(chǎn)業(yè)等布局的基礎(chǔ)信息以及災情信息共享平臺缺乏，報災系統(tǒng)有時不通暢，應(yīng)急處置程序存在失靈現(xiàn)象等。如何真正建立起基礎(chǔ)信息共享、專業(yè)信息縱橫貫通并能夠高效利用的防災減災救災信息系統(tǒng)，是國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的又一重要任務(wù)。

五是法治化程度偏低。迄今為止，我國應(yīng)急管理的主要法律依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對法》。抗擊新冠肺炎疫情的實踐暴露出了該法的不足，雖然全國人大常委會已經(jīng)啟動修訂該法的行動，但應(yīng)急管理并不等于突發(fā)事件應(yīng)對，兩者之間有交叉部分，也有各自分工。因此，我國還需要強化應(yīng)急管理法制建設(shè)。

加快制定國家應(yīng)急管理體系行動綱要

進入“十四五”后，面向2035年和本世紀中葉，完善國家應(yīng)急管理體系應(yīng)當從以下幾個方面不懈努力并取得實質(zhì)性成效。

第一，根據(jù)2035年國家基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時間表，加快制定完善國家應(yīng)急管理體系的行動綱要。應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及災害事故管理的上游、中游、下游多個環(huán)節(jié)，牽涉到多個部門職責劃分及協(xié)同，還橫跨黨政軍民各界及市場與社會，是一項十分復雜的系統(tǒng)工程。如果沒有一個統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)規(guī)劃的行動綱要作為實施與評估的依據(jù)，就很難真正構(gòu)建起系統(tǒng)集成、高效協(xié)同的應(yīng)急管理體系，甚至還可能在實踐中被扭曲或產(chǎn)生效果對沖的情形。因此，國家層級有必要制定專門的行動綱要，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將新發(fā)展理念貫徹到實現(xiàn)更為安全的發(fā)展上來，并以推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化為目標，系統(tǒng)規(guī)劃好國家應(yīng)急管理體系的法制、體制、機制建設(shè)和能夠支撐其高效運轉(zhuǎn)的手段、工具與技術(shù)要素發(fā)展方案，明確到2035年實現(xiàn)應(yīng)急管理體系建設(shè)目標的核心指標、推進步驟及重點措施等，以此為未來15年順利推進國家應(yīng)急管理體系建設(shè)提供行動指南和具體依據(jù)。可以根據(jù)《綱要》明確的國家現(xiàn)代化進程，在國家應(yīng)急管理體系行動綱要中合理安排“十四五”“十五五”“十六五”三個階段的建設(shè)任務(wù)。

第二，加快法制建設(shè)步伐，促使中國特色應(yīng)急管理體系走向成熟、定型。事故災害帶來的后果及負面影響不容低估，國家現(xiàn)代化需要應(yīng)急管理與災害治理同步甚至先行實現(xiàn)現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系必定運行在法治化軌道上。因此，“十四五”時期，加快應(yīng)急管理體系的法制建設(shè)并通過立法明責賦權(quán)勢在必行。建議以制定綜合減災法、應(yīng)急管理法為核心目標，前者涵蓋災害事故預防、監(jiān)測、控制、救援等災害治理全過程，重在樹立全民減災意識，促使全社會有效行動；后者是為災害事故發(fā)生時應(yīng)急處置及緊急善后提供法律依據(jù)的專門法，是確保應(yīng)急管理有序高效運行的法律保障。在此基礎(chǔ)上，進一步完善其他相關(guān)法律法規(guī)，為應(yīng)急管理提供完備的法律保障。

第三，進一步完善應(yīng)急管理體制機制，真正實現(xiàn)高效協(xié)同的目標。一是構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制。在堅持黨對應(yīng)急管理的領(lǐng)導下，明確由應(yīng)急管理部門負責具體行動，并賦予其足夠的權(quán)責，同時明確應(yīng)急管理部門與相關(guān)部門的協(xié)同關(guān)系，這是體制完善的關(guān)鍵。二是進一步理順中央和地方在應(yīng)急管理領(lǐng)域的關(guān)系。堅持分級負責、屬地為主的原則，明確各級政府的具體責任，以及哪些情形須由上級政府或跨區(qū)域負責，包括應(yīng)急響應(yīng)、救援行動、社會動員、經(jīng)費保障等，均要有清晰的依據(jù)。三是完善和落實災害預防和安全生產(chǎn)責任制。

減災的核心目標是減少災害事故發(fā)生和造成損失，應(yīng)急管理的核心目標應(yīng)當是盡可能避免或減少需要采取非常態(tài)化手段來處置的災害事故。

因此，落實災害事故源頭治理對于實現(xiàn)更為安全的發(fā)展來說至關(guān)重要。

在這方面，既需要通過立法來明確各相關(guān)部門、企業(yè)、社會組織乃至個人和家庭的責任，也需要建立能夠全過程反映災害事故發(fā)生鏈條各環(huán)節(jié)責任的指標體系與考評機制，還需要有相應(yīng)的問責機制。四是加快形成市場主體與社會力量參與的機制。如與市場主體或其行業(yè)組織建立穩(wěn)定合作機制，完善應(yīng)急物資儲備與調(diào)度；激發(fā)商業(yè)保險公司內(nèi)生動力，使之不僅成為補償災害損失的“生力軍”，而且能夠成為防災減災的重要力量；與慈善行業(yè)組織或樞紐型慈善組織建立穩(wěn)定關(guān)系，讓社會慈善力量有序參與應(yīng)急處置和善后工作等。

應(yīng)急管理關(guān)乎百姓福祉、社會利益，是國家治理體系和治理能力的集中反映，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，面向2035年遠景目標，應(yīng)當盡快規(guī)劃國家應(yīng)急管理體系行動綱要，同步推進應(yīng)急管理的法制、體制、機制建設(shè)，讓“十四五”時期應(yīng)急管理能力顯著增強，災害治理水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，在2035年以前全面建成現(xiàn)代化的中國特色應(yīng)急管理體系。

（作者系全國人大常委會委員、中國人民大學教授）

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