統(tǒng)籌發(fā)展和安全   提高城市治理水平

■韓自強(qiáng)

引   言

展望“十四五”，推動(dòng)以人為核心的高質(zhì)量城市群和都市圈的建設(shè)，需要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，創(chuàng)新工作方法和機(jī)制，以高質(zhì)量的城市治理為新時(shí)代城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。結(jié)合城市發(fā)展趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)踐以及國(guó)內(nèi)外城市安全保障新理念，“十四五”時(shí)期，在新型城市建設(shè)中統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等多元需要，加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控，提高城市治理水平，可以從四方面著力。

摸清家底   精準(zhǔn)防范

摸家底至少要摸清城市主要風(fēng)險(xiǎn)類型和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，認(rèn)清城市社會(huì)脆弱方面以及城市應(yīng)急資源和能力來源等三方面情況。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前應(yīng)急管理實(shí)踐，自然災(zāi)害和安全事故風(fēng)險(xiǎn)、公共衛(wèi)生突發(fā)事件和生物安全風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)，是面向城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)、隨時(shí)可能出現(xiàn)的三大類突發(fā)型風(fēng)險(xiǎn)類型，對(duì)應(yīng)的主管業(yè)務(wù)部門分別是應(yīng)急管理、衛(wèi)健委和政法系統(tǒng)。

2020年，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，為全面掌握我國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患情況，提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，第一次自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作開始啟動(dòng)，時(shí)間是2020年到2022年。對(duì)于有條件的城市，可以根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)普查范圍類型，并針對(duì)上述三類突發(fā)型風(fēng)險(xiǎn)類型，精準(zhǔn)識(shí)別各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)普查的下一步是風(fēng)險(xiǎn)治理。需要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)既是客觀存在的，也是人們主觀建構(gòu)的。有的風(fēng)險(xiǎn)是可以被消除的；有的風(fēng)險(xiǎn)是在社會(huì)發(fā)展過程中，人們?cè)谄胶怙L(fēng)險(xiǎn)與收益之后作出的決策選擇，與相關(guān)活動(dòng)伴生。對(duì)有的風(fēng)險(xiǎn)，人們可以采取一定的減緩措施；對(duì)有的風(fēng)險(xiǎn)，人們只能適應(yīng)性調(diào)適，進(jìn)行適當(dāng)避讓。

伴隨著城市發(fā)展而可能出現(xiàn)的各類發(fā)展挑戰(zhàn)和治理風(fēng)險(xiǎn)也需引起足夠重視。這包括高房?jī)r(jià)、老齡化、城市規(guī)劃不合理、貧富差距過大、基礎(chǔ)設(shè)施老化、氣候變化等可能帶來的城市發(fā)展挑戰(zhàn)和治理風(fēng)險(xiǎn)，如果不能恰當(dāng)應(yīng)對(duì)，就會(huì)增加未來社會(huì)的脆弱性，成為各類突發(fā)型風(fēng)險(xiǎn)孕育的溫床和重大公共突發(fā)事件的催化劑。

應(yīng)對(duì)城市中長(zhǎng)期發(fā)展挑戰(zhàn)與治理風(fēng)險(xiǎn)，要致力于推動(dòng)多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群和都市圈發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的宜居城市、韌性城市和智能城市發(fā)展。這不但能夠保持大城市繁榮昌盛，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，也是解決各類“大城市病”的主要可行途徑，更是符合現(xiàn)代巨災(zāi)防范的哲學(xué)思維，即推動(dòng)日益復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)模塊化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，促進(jìn)各個(gè)模塊能夠相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，又可通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)彼此支持，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性災(zāi)難。

此外，應(yīng)當(dāng)正確理解從風(fēng)險(xiǎn)到突發(fā)事件再到災(zāi)害和重大危機(jī)之間的關(guān)系，正確處理人與自然的關(guān)系，用新發(fā)展理念指導(dǎo)城市風(fēng)險(xiǎn)治理。現(xiàn)代災(zāi)害觀念認(rèn)為，災(zāi)害是致災(zāi)因子與人類社會(huì)脆弱性相互作用的結(jié)果。因此，做好城市安全治理工作，不但應(yīng)注意消除或減少各類致災(zāi)因子、風(fēng)險(xiǎn)來源，而且要注重保護(hù)社會(huì)脆弱性群體，補(bǔ)齊社會(huì)發(fā)展短板，降低社會(huì)脆弱性，從而避免災(zāi)害的發(fā)生。

關(guān)口前移   源頭治理

目前，各地都在加緊推進(jìn)“十四五”規(guī)劃的制定及實(shí)施，對(duì)于城市群和都市圈這種特大社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)而言，更加有必要在新城規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃甚至國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等城市和區(qū)域基礎(chǔ)性規(guī)劃中融入風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高應(yīng)急管理等部門的參與度，適當(dāng)避讓風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從源頭上防控城市風(fēng)險(xiǎn)。

過去二三十年里，伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市內(nèi)澇成為越來越多城市的“通病”。究其原因，主要是在城市擴(kuò)張過程中過度侵占了“水”的空間，許多泄洪區(qū)、行洪道甚至濕地、湖泊等都成了城市建設(shè)用地。當(dāng)然，這其中也有全球氣候變化、極端天氣增多的因素，一些過去降水較少的北方地區(qū)因此頻頻出現(xiàn)高強(qiáng)度降水，降水量超過了城市排水系統(tǒng)負(fù)荷。“十四五”時(shí)期，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國(guó)土空間布局優(yōu)化中，一定要多有應(yīng)急管理等相關(guān)部門的參與，從城市發(fā)展規(guī)劃根本上給自然留出空間，注重避讓風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，比較值得借鑒和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的是汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃。在汶川地震災(zāi)后重建社區(qū)選址中，四川省提出了“避讓地震斷層帶”“避讓行洪區(qū)”“避讓地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”“避讓化工廠”等措施，保障了重建社區(qū)的長(zhǎng)治久安和可持續(xù)發(fā)展。

找準(zhǔn)抓手   綜合著力

2019年，國(guó)務(wù)院安委會(huì)印發(fā)了《國(guó)家安全發(fā)展示范城市評(píng)價(jià)細(xì)則（2019版）》，制定并細(xì)化了城市安全源頭治理、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督管理、保障能力、應(yīng)急救援和安全狀況等六個(gè)方面的指標(biāo)，為城市創(chuàng)建提供了量化指引。當(dāng)前，安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作在各地如火如荼開展，山東等一些省份更是率先開展了省級(jí)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作。城市安全保障涉及各個(gè)部門和城市系統(tǒng)的方方面面，不是應(yīng)急管理一個(gè)部門可以完成的，需要整個(gè)城市系統(tǒng)通力協(xié)作，合作無間。安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建正是一個(gè)有力抓手，可以通過以評(píng)促建的方式，促進(jìn)城市安全實(shí)現(xiàn)全面提升。需要注意的是，在安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建當(dāng)中，要融入韌性理念，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，加強(qiáng)城市韌性建設(shè)，增強(qiáng)城市綜合實(shí)力，建設(shè)面向現(xiàn)實(shí)和未來的安全韌性城市。

人人盡責(zé)   強(qiáng)化服務(wù)

平安你我他，安全靠大家。城市風(fēng)險(xiǎn)治理和安全保障不是政府部門的“獨(dú)角戲”，更需要社會(huì)各界參與，需要依靠人民，發(fā)動(dòng)人民，人人盡責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)城市安全人人享有。之前不少研究表明，人民群眾防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)不足、能力較弱，對(duì)于應(yīng)急準(zhǔn)備工作不關(guān)注、不投入。這一現(xiàn)象導(dǎo)致公眾容易忽視風(fēng)險(xiǎn)，不進(jìn)行一些必要準(zhǔn)備，削弱了自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。國(guó)內(nèi)外大災(zāi)大難應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)表明，來自公眾身邊群體和社區(qū)的自救互救才是減輕傷亡的關(guān)鍵。因此，在全社會(huì)倡導(dǎo)培育安全文化，加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，向公眾普及應(yīng)急安全知識(shí)和技能，有利于以最少投入產(chǎn)生最大效果。近年來，全國(guó)不少省份都制定了家庭應(yīng)急物資儲(chǔ)備建議清單，不少地區(qū)開展了綜合減災(zāi)示范社區(qū)等創(chuàng)建活動(dòng)，有效增強(qiáng)了群眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，提高了群眾的安全技能，效果較好。“十四五”時(shí)期，更應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，通過指導(dǎo)群眾進(jìn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備、籌建社區(qū)志愿者應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)、開展社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)和演練等方式，賦能于民，筑牢防災(zāi)減災(zāi)的人民防線。

同時(shí)，隨著應(yīng)急管理部門權(quán)責(zé)日益清晰、職能日益完善，條件允許的城市可以逐步探索把應(yīng)急服務(wù)作為一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，不斷發(fā)展，持續(xù)優(yōu)化，并思考和探索在日常工作生活和突發(fā)情況下可以給人民群眾提供的基本公共服務(wù)到底有哪些。

（作者系山東大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理研究中心執(zhí)行主任、清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地兼職研究員）

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