隨著碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的提出，減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，已經(jīng)被納入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》等重要文件中。做好貫徹落實(shí)，地方層面是重要一環(huán)。

地方減污降碳協(xié)同增效工作取得的積極進(jìn)展

理清減污降碳管理體制。一些地方建立了減污降碳協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度對(duì)減污降碳相關(guān)工作進(jìn)行統(tǒng)一部署實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)察督查。比如，浙江省湖州市成立了美麗湖州建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，把減污降碳一些重點(diǎn)部門(mén)都納入進(jìn)去。重慶市制定《〈統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉任務(wù)分工》，分解具體任務(wù)加快，形成減污降碳齊抓共管局面。

加強(qiáng)規(guī)劃有機(jī)銜接。在規(guī)劃方面將溫室氣體控制等與“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行銜接。有些地方在“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中直接提出了減污降碳的要求。積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對(duì)氣候變化工作的統(tǒng)籌融合，比如，河北省制定了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的若干措施》。

推進(jìn)環(huán)評(píng)與碳評(píng)銜接。將“碳排放影響評(píng)價(jià)”作為環(huán)評(píng)維度之一的做法已經(jīng)于今年在重慶、福州、溫州等地嘗試施行。如重慶市制定了規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中碳排放評(píng)價(jià)指南；溫州將碳排放影響評(píng)價(jià)內(nèi)容作為一個(gè)章節(jié)納入環(huán)評(píng)中管理，為推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目碳排放源頭控制提供了實(shí)踐案例和樣本數(shù)據(jù)。

推動(dòng)排污許可與碳排放協(xié)同管理。比如，重慶市要求火電、水泥兩個(gè)行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)（換發(fā)）過(guò)程中，在“其他控制及管理要求”欄中載入企業(yè)上年度碳排放數(shù)據(jù)、碳排放管理和履約要求等信息，并要求同步對(duì)企業(yè)碳排放核查、報(bào)告、履約、減排等工作開(kāi)展情況進(jìn)行檢查。

加強(qiáng)督察考核銜接。比如，蘇州將碳排放強(qiáng)度下降指標(biāo)納入蘇州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃；成都將CO2排放控制納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、綠色發(fā)展評(píng)價(jià)和生態(tài)文明考核體系；湖州把減污降碳協(xié)同納入了市級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系，納入高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)的考核體系。

推進(jìn)試點(diǎn)地方示范工作，充分利用社會(huì)資本推動(dòng)減污降碳工作。比如，青島西海岸新區(qū)正在推動(dòng)借助氣候投融資實(shí)現(xiàn)新區(qū)的碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。重慶市推動(dòng)成立區(qū)域性氣候投融資產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心，積極開(kāi)發(fā)創(chuàng)新碳減排類綠色金融產(chǎn)品。

地方減污降碳協(xié)同增效存在的問(wèn)題

筆者通過(guò)調(diào)研和座談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方在推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效方面仍存在一些問(wèn)題。

一是一些地方的減污降碳決策仍是兩條線。不同部門(mén)在管理和數(shù)據(jù)方面不協(xié)調(diào)，部門(mén)之間也未形成有效的協(xié)作機(jī)制。一些地方在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)只考慮了單項(xiàng)情況（污染物減排或溫室氣體減排），可能造成污染物排放減少卻增加溫室氣體排放的情形。

目前各地基本都將溫室氣體減排指標(biāo)即碳排放強(qiáng)度納入地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核中，但此項(xiàng)指標(biāo)主要為省對(duì)市一級(jí)進(jìn)行考核。由于各縣區(qū)基礎(chǔ)比較薄弱，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不好，溫室氣體的家底并不完全準(zhǔn)確，尚不能將這一指標(biāo)考核分解到縣區(qū)。

二是對(duì)溫室氣體監(jiān)管缺乏直接的法律依據(jù)和上位法支撐，導(dǎo)致地方在執(zhí)法中缺乏處罰依據(jù)。溫室氣體排放核查涉及大量原輔材料檢查，相關(guān)工藝過(guò)程與傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查存在差異，技術(shù)性強(qiáng)，數(shù)據(jù)質(zhì)量要求高，管理流程復(fù)雜，地方執(zhí)法人員對(duì)這些專業(yè)知識(shí)還缺乏了解。

機(jī)構(gòu)改革后，一些地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的人員隊(duì)伍和能力都還有欠缺，有些地方還沒(méi)有專人負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。同時(shí)，很多地方還面臨應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金不足、地方?jīng)]有應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金等問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這些問(wèn)題，涉及多方面的原因。

從客觀因素來(lái)看，地方生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革完成時(shí)間較短，對(duì)減污降碳工作把握需要一個(gè)過(guò)程。人員能力提升、資金安排、部門(mén)融合等都需要時(shí)間周期。有些單位對(duì)低碳發(fā)展政策、應(yīng)對(duì)氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)及污染防治的協(xié)同等認(rèn)識(shí)還不充分，工作基礎(chǔ)薄弱。即使主觀上想推動(dòng)此項(xiàng)工作，在能力建設(shè)方面也還有差距。很多地方的關(guān)注重點(diǎn)仍是大氣污染防治，需要著力改善環(huán)境空氣質(zhì)量，對(duì)溫室氣體排放控制的關(guān)注還不夠。而且，溫室氣體排放總量未作為約束性指標(biāo)納入政府考核，數(shù)據(jù)收集分析等基礎(chǔ)性工作較為薄弱。

從主觀因素看，一些地方對(duì)減污降碳協(xié)同增效工作認(rèn)識(shí)還不到位。第二輪第三批、第四批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察就發(fā)現(xiàn)，個(gè)別省（自治區(qū)）在煤炭消費(fèi)總量逐年上升的情況下，仍違規(guī)為耗煤項(xiàng)目辦理能評(píng)審批手續(xù)，還有個(gè)別地方在煤炭消費(fèi)減量替代方案上弄虛作假。 “十四五”開(kāi)局之年，一些地方在盲目上馬“兩高”項(xiàng)目方面的沖動(dòng)還很強(qiáng)烈，有大上、快上、搶上、亂上的勢(shì)頭，說(shuō)明一些地方對(duì)減污降碳工作的認(rèn)識(shí)不到位，也并未將其作為工作優(yōu)先事項(xiàng)。

推動(dòng)地方減污降碳協(xié)同增效的建議

首先，推動(dòng)體制協(xié)同，固化減污降碳工作機(jī)制。修訂《生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任清單》，將減污降碳協(xié)同增效工作職責(zé)落實(shí)到位。

其次，完善政策規(guī)劃協(xié)同。將減污降碳的要求、措施等納入空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃、城市低碳發(fā)展戰(zhàn)略、地方“十四五”控制溫室氣體排放工作方案中，將碳排放信息納入排污許可證中。加強(qiáng)氣候投融資與綠色金融的政策協(xié)調(diào)配合，將碳排放、碳履約情況作為指標(biāo)納入環(huán)保信用評(píng)價(jià)、政府綠色采購(gòu)等政策中，加快制定和完善非二氧化碳類溫室氣體控排政策。

第三，加強(qiáng)減污降碳技術(shù)協(xié)同。提前開(kāi)展固廢、環(huán)境與貿(mào)易、水—能源—環(huán)境—健康等領(lǐng)域的協(xié)同效應(yīng)評(píng)估和機(jī)理研究。識(shí)別減污降碳技術(shù)，篩選協(xié)同減排效果好的技術(shù)形成技術(shù)清單。同時(shí)，充分挖掘大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在減污降碳工作中的作用。

第四，加強(qiáng)管理協(xié)同，安排減污降碳協(xié)同增效專門(mén)培訓(xùn)，安排專項(xiàng)資金，加強(qiáng)宣傳。積極開(kāi)展減污降碳項(xiàng)目示范，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作。

作者單位：李媛媛、李麗平、姜?dú)g歡，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；鄧也，成都市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院；林薇薇，能源基金會(huì)

關(guān)鍵詞： 降碳 碳中和 環(huán)境管理