自我國宣布2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和目標以來，“雙碳”成為社會各界持續熱議的話題。2021年3月召開的中央財經委員會第九次會議把碳達峰、碳中和納入國家生態文明建設整體布局，進一步確立了“雙碳”目標的重要戰略地位。隨后，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出了實施碳排放總量控制，其目的就是保障“雙碳”目標的實現：碳達峰要求碳排放總量達到最高值后逐漸下降，碳中和則要求碳排放和碳吸收總量基本互相抵消。國家氣候變化事務特使解振華曾表示，我國碳達峰主要指能源二氧化碳達到峰值，而碳中和則要求所有溫室氣體實現凈零排放。該表態一方面強調了能源領域在當前碳達峰工作中的核心地位，另一方面明確了全領域溫室氣體將在未來逐步納入減排范疇，為碳排放總量控制賦予了更豐富的內涵，也增加了碳排放總量控制任務的復雜性。因此，為確保“雙碳”目標如期達成，我國應盡快制定和完善碳排放總量控制制度。

一、當前政策與碳排放總量控制要求的差距

我國自2009年提出2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%的目標（“4045”）后，實施了目標分解考核、碳交易市場、清單編制等一系列碳排放目標管理措施：實施二氧化碳排放強度目標分解與考核，從“十二五”時期開始，根據“4045”和“6065”（2030年單位GDP碳排放比2005年下降60%～65%）目標制定碳強度下降五年規劃階段目標，把總目標分解至各省級地區并開展年度考核；建立碳排放權交易市場制度，從2011年起開展了7個地方碳排放交易試點建設，探索市場化的碳減排手段；對溫室氣體排放情況進行摸底，先后編制了2005年、2010年、2012年和2014年等多個年份的國家溫室氣體清單。一系列碳排放管理工作發揮了顯著的成效，推動了“4045”目標在2017年提前完成。新形勢下，我國提出了2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的更高目標，能源碳排放總量控制成為重中之重，但當前政策在碳排放總量控制方面仍面臨較大挑戰。

1. 碳排放統計核算機制不完善

準確和及時掌握碳排放數據是實施總量控制的前提，而當前碳排放統計核算制度仍不能對開展碳排放總量控制形成有力的支撐，仍有較大的完善空間。

首先，統計數據滯后是最大短板。國家和地方的年度分能源品種消費和能源平衡表數據的確認通常需要數月時間，難以做到像主要經濟數據按月發布的時效和頻率，因此難以及時準確做出應對指標異常情況的決策，導致如2020年底個別地區為完成年度和“十三五”節能減排目標而采取限電措施。此外，電力跨地區轉移產生的年度凈碳排放核算，需要基于全年地區電網平均碳排放因子，這種算法也是碳排放數據滯后的原因之一。

其次，部門協調是統計核算的難點。準確獲得工業、服務業、住宅、交通、農業等部門能源消費碳排放數據，是統籌推進行業碳排放總量控制的基礎，但目前部門間碳排放統計核算協調機制仍不完善，部門碳排放常態化核算和集成制度仍缺失，存在數據孤島現象。長遠來看，面向碳中和的全口徑溫室氣體排放清單所需數據將更加龐雜，部門協調不足使得溫室氣體清單編制難度進一步加大。

再次，監測手段難以滿足碳排放精細管理需求。能源統計核算主要以行政區為對象，較少進行更細化的能耗和碳排放監測。盡管目前已實施針對重點用能單位、公共機構、碳交易管控企業等對象的管控，但相對上百億的碳排放總量和全國范圍的大尺度而言，覆蓋面仍顯得較窄，遠不能滿足能源和碳排放管理更精細化和空間布局更加優化的需求。

2. 目標管理和總量控制不匹配

碳排放目標的制定和落實是碳排放總量控制的基礎，而當前關于碳排放的管理目標并不能滿足總量控制的需求。

中短期碳排放總量目標一直未明確可能限制長期目標的實現。現有的碳排放達峰目標只要求排放總量在某個時間達到最高值后逐步下降，而沒有明確總量控制的“天花板”，從國家到各地方的碳達峰目標都沒有確定具體的控制數量，從而導致部分地區在正式碳達峰的時點前爭取多安排高耗能高排放項目的“攀高峰”現象，這可能導致碳排放總量增長的失控和資源的大量浪費。對明確碳排放總量的謹慎態度主要來源于對總量目標可能約束經濟增長的擔憂，因此碳排放控制目標自“十二五”以來只有碳強度這一非剛性的約束，這就導致了只要經濟增速足夠快即可實現目標的結果，使得各地更加重視把地區生產總值這一分母做大，而不太關注碳排放總量這一分子的減小。

作為碳排放的核心領域，能源消費控制是我國重要的政策著力點，但是，能源消費總量和強度雙控并不能完全符合碳排放控制的需求。2021年國家及相關部門多次強調要加強節能工作、嚴控高耗能項目，并且采取了大范圍的“拉閘限電”，然而過于強調需求側的節能可能讓碳排放控制陷入誤區。能源是經濟社會發展的最基本物質保障，尤其是城市化的深入推進和數字化轉型的深化將進一步加速以電力為主的能源消費增長，能源消費總量控制可能會對經濟社會發展所必要的能源需求增長造成壓力。隨著風電、光伏、水電等零碳可再生能源占比日益上升，能源消費總量的增長并不意味著碳排放總量的同步增長，不加區分地控制能源消費總量，既不利于能源供給側可再生能源發展，更不利于需要能源電力作為支撐的經濟社會持續健康發展。

3. 交易與總量目標不銜接

碳排放交易是運用市場化手段實現碳排放總量控制的制度，把確定的碳排放總量配額分配給每一個控排企業并開展市場化交易，然而這一制度和碳排放控制目標并未有效銜接。

各地試點碳市場覆蓋行業主要為高耗能高排放行業，而對碳排放較分散且增長較快的居民生活、服務業、交通運輸等部門未實施管控。目前已啟動交易的全國碳市場僅納入發電行業，只占全國總排放量的40%左右，對碳排放總量控制的支撐作用相對有限，進一步擴大碳市場覆蓋范圍需要提上議事日程。

進一步來看，目前唯一納入全國碳市場的發電行業，其碳總量配額的確定方法是基準線法，即根據不同類型機組的單位發電量碳排放標桿值對發電企業的機組進行配額分配，本質上是一種碳排放強度目標控制手段，這樣得出的碳配額總量并不是真正意義上的發電行業碳排放總量，難以與面向碳達峰的總量控制要求相銜接。

二、建立碳排放總量控制的基本思路

從上述當前碳減排政策與總量控制要求的差距看，推進碳排放總量控制、保障“雙碳”目標實現應聚焦于三個方面，即夯實碳排放的數據基礎、制定碳排放總量目標、發揮市場作用。

1. 夯實基礎——建立常態化、細顆粒度的碳排放核算監測體系

鑒于能源利用碳排放以及其他溫室氣體排放核算的基礎數據涉及眾多部門的權責范圍，為及時集成各部門相關數據，統計出準確的碳排放和溫室氣體排放量，并形成常態化的制度，應建立以各級人民政府主政官員統籌、各相關部門負責人參與的“雙碳”統計核算工作領導小組，各部門定期充分對接數據統計核算和報送匯總事宜，上下級行政區就核算數據開展常態化對接，在組織上不斷完善多部門協調的碳排放統計核算制度。

在技術上，需要加快應用碳排放統計分析信息化手段。為提升碳排放統計核算工作效率，在建立完善多部門協調的碳排放統計核算制度的同時，應配套建設信息化管理系統，使各部門碳排放基礎數據的匯集、審核、反饋、核算、分析、決策等工作環節更加便捷化。加快建立觸達比行政區更細化尺度的碳排放監控體系，針對園區、社區、企業、建筑等碳排放單元實施覆蓋更全面、感知更實時的碳排放態勢監測手段，不斷提高碳排放總量控制的精準性。

2. 明確目標——制定合理的碳排放總量控制目標

建立合理的量化總量目標和靈活調整機制，是實現碳排放總量控制的關鍵。總量目標在碳排放總量控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據。但由于宏觀經濟、能源需求、技術進步等形勢變化具有較大的不確定性，碳排放總量約束目標的調整不可避免，否則不利于經濟社會發展和碳減排的持續推進。這就要求，碳排放總量控制應有明確的量化目標，該目標應基于國家碳排放現狀和變化趨勢、根據2030年前碳達峰和2060年前碳中和的要求倒推，形成長期的總量控制階段性目標，作為剛性目標要求務必達成，成為確保“3060”實現的目標導向體系。同時，設定一系列階段性目標，并根據經濟社會發展形勢變化而適度調整，形成有一定變動區間的范圍性目標要求，構筑圍繞長期總量控制要求的動態調節機制。

為推動短、中、長期目標落實，應完善區域和行業碳排放總量目標分解機制。對于區域目標分解，探索基于經濟發展和碳排放區域特征的國家碳排放總量目標地區分解機制，探索碳排放總量目標逐級分解、上下級目標緊密銜接的方法，完善地區目標監控和考核制度，保障國家碳排放總量目標的落實。對于行業目標分解，開展主要碳排放行業發展階段診斷和總量控制目標確定工作，建立行業目標和國家目標銜接機制。

3. 完善機制——充分發揮市場機制在碳排放總量控制中的作用

進一步完善現有行政手段，更好地發揮政府作用，是碳排放總量控制目標實現的保障。但更重要的是，要挖掘市場潛力，發揮市場對資源配置的基礎性作用，以碳排放權交易和行業總量控制目標相結合為出發點，建立配額總量和碳排放總量控制目標銜接的碳交易市場機制，不斷完善市場運行機制，加快制度創新和新技術應用，提高市場運行效率和活躍度，充分發揮市場在碳減排中的重要作用。

三、建立碳排放總量控制制度的建議

根據上述思路，可著重從碳排放數據統計核算和監測制度、碳排放總量目標管理制度、市場化碳減排制度三個方面，推進碳排放總量控制制度的建立。

（一）建立碳排放數據統計核算和監測制度

1. 完善碳排放統計核算工作機制

一是要建立“橫向協調，縱向銜接”的碳排放統計核算工作組織機制。國家層面，加快完善國家碳達峰、碳中和工作領導小組下設的碳排放統計核算工作組的職能設置和運行機制，統籌協調相關部委、科研機構、行業協會共同推進全國和各地區碳排放統計核算工作，跟蹤統計符合總量控制要求的國家碳排放和溫室氣體總量。地方層面，各級政府和相關職能部門應高度重視碳排放統計核算基礎工作，參照國家建立碳排放統計核算工作小組，協調推進本地區碳排放數據統計核算制度的完善。上下級政府間應采取常態化的全口徑總量和行業總量的銜接傳導機制，確保同級地區和行業碳排放總量之和與上一級核算的地區和行業碳排放總量保持基本一致，確保碳排放數據準確性和有效性，為確定碳排放總量目標、實施目標分解和制定減排措施奠定基礎。

二是要制定“內容明確，方法科學”的碳排放統計核算工作基本框架。根據碳排放總量和行業碳排放控制的需求，梳理各部門需要統計的基礎數據口徑、統計頻率等質量要求，包括工業行業、交通運輸、建筑運行等領域的煤炭、油品、天然氣、電力、熱力等能源品種消費量、轉化加工量、損失量，落實各部門對其職能范圍內的數據統計核算和數據質量保障責任。建立能源低位發熱量、含碳率、碳氧化率等因子參數數據庫，科學選擇適用于各地區、各行業的參數，保證全口徑和各行業碳排放數據的真實性、準確性、可追溯性。

2. 采用信息化、數字化技術實施高效的碳排放管理和監測

為支撐碳排放統計核算工作機制的有效推進，根據政府和行業部門開展碳排放統計核算工作的具體需求和流程，制定全國統一標準的技術指南，開發邏輯清晰、簡單易用的國家和各級地區碳排放管理系統，實現全國各級碳排放數據統計核算統一化、標準化管理，全面、實時掌握碳排放情況。管理系統應具備統計數據溯源、責任人追蹤、數據異常情況智能排查、碳排放總量和強度分析、排放趨勢預測預警等多種功能，滿足保證數據質量、落實部門和人員責任、輔助決策等各類碳排放管理工作要求。同時，對于重點用能單位、用能設備、公共機構、碳市場管控企業、碳排放環境影響評價重點項目等節能減碳相關政策的管控對象，管理系統應具備數據集成功能，實現各項節能減碳工作統一管理。

在多級行政區碳排放管理信息化系統的基礎上，探索建立“園區/社區—企業/公共機構—建筑物—設備”多層次碳排放精細化監控網絡，根據不同層次排放主體的特點，運用信息化集成、物聯網、可視化、城市信息模型（CIM）等多種技術，通過碳排放數據自動采集和人工填報相結合的方式，實現覆蓋更全面、感知更精細的碳排放實時監控，以及對碳排放源空間分布、時間演變的可視化呈現，并結合人口、產值等經濟社會數據提供變化、比較、預測等分析功能，支撐碳減排決策。

（二）建立碳排放總量目標管理制度

1. 形成科學的碳排放總量目標控制思路

首先，統籌短期和長期目標。長期碳排放總量控制目標即2030年前碳達峰、2060年前碳中和。必須充分考慮影響碳排放趨勢的長周期變量的變化情況，包括長期人口發展趨勢、科學技術發展趨勢、國際政治和經濟變化形勢、中國特色社會主義現代化強國建設進程、應對氣候變化國家自主貢獻目標更新等因素，制定符合長期總量控制目標的碳減排長期路徑。短期碳排放總量控制目標即五年規劃目標，結合各五年規劃時期的發展要求，在長期目標的基礎上分解階段性目標和年度目標，指導短期行動方案制定和政策執行。長期目標和短期目標應定期開展可行性評估和更新機制，確保兩個目標能符合最新發展形勢和國家減排承諾的要求。

其次，平衡發展和減排目標間關系。能源消費是經濟社會發展的物質基礎，在當前和未來一定時期內的技術水平下，煤炭、石油等高碳化石能源仍然是發展所需的電力和燃料的重要來源，在制定碳排放總量控制目標過程中必須充分考慮能源供應安全和成本可控的要求。在碳達峰、碳中和與中國特色社會主義建設的雙重目標下，既不能采用激進、運動式的碳減排措施，避免出現能力和目標不匹配、減排動力不可持續的困境，又要堅決遏制盲目上馬不符合高質量發展要求和市場需求的高耗能高排放項目的沖動，避免給后續碳達峰、碳中和工作增加難度。應充分發揮各級政府“雙碳”統計核算工作領導小組的協調作用，不同部門充分參與對碳排放總量控制目標合理性的論證，平衡發展和減排的關系。

再次，理順節能和減碳目標的關系。從節能來看，要明確“節能是減碳的其中一種途徑”的認知，避免過度強調壓抑能源消費需求，而阻礙可再生能源和儲能等無碳、低碳能源的發展。對于節約能源消耗，應更注重發揮市場調節作用，通過合理的定價機制促進用能主體的節能行為，盡量避免“拉閘限電”這樣的強制手段。對于減碳這種需要把碳排放環境負外部性成本內化的政策，應更充分發揮碳減排目標的約束作用，促進排放效率提升和結構性低碳轉型。在此基礎上，要提升碳排放總量目標對碳排放強度目標的相對重要性。碳排放強度控制已歷經兩個五年規劃時期，運行相對成熟，而《國家“十四五”規劃綱要》僅提到“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”，對碳排放總量控制的重視程度仍然不足。為加快推動碳達峰目標的實現，應盡快過渡到以碳排放總量控制為主的碳目標管理制度。

2. 建立地區和行業碳排放總量控制目標協同機制

我國各地區處于不同發展階段，擁有不同的資源稟賦，具有不同的產業特點，因此未來發展所需要的碳排放空間、具備的碳減排能力，以及應承擔的減排責任各有差異，碳排放總量控制目標和路徑并不是全國一致，而是具有區域差異化特征的。各地區碳排放量的多少，應該綜合考慮排放空間需求、減排能力和減排責任等多個維度的因素來決定。一般來說，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等發達地區在經濟發展、產業結構、技術水平等方面都走在全國前列，應該率先制定更先進的碳排放總量控制目標；中西部欠發達地區和高碳行業較密集的地區應適當預留必要的排放空間，確保經濟發展對能耗和碳排放的剛性需求和高碳行業實現平穩轉型。

為確保地區碳排放總量控制協同機制有效實施，應進一步完善地區碳排放量核算方法和總量目標運行機制。首先，考慮采用生產端碳排放核算規制，即火力發電碳排放歸屬電力生產地而非消費地，使化石能源消耗和碳排放的邊界完全一致，從而使地方實時準確監控碳排放量、采取及時措施應對指標異常情況成為可能，也可使地區總量指標進一步往下級地區分解更具有可操作性。在分配地區碳排放總量時，也應充分考慮跨地區輸電的情況，讓為其他地區承擔更多供電任務的地區獲得相應的排放空間。其次，考慮采用靈活的地區總量指標調節機制，即各地區分配得到的碳排放允許總量并非固定不變，而是參考碳交易運行機制，同級各地區作為決策主體，可進行碳排放總量指標的互相“交易”，即在某時間段內需要更多排放空間的地區可向已通過采取減排措施而實現排放量盈余的地區“購買”碳排放指標，該項機制由上級政府主管碳排放指標考核的部門負責實施。和真正的碳市場不同之處在于，碳排放總量指標的“交易”實質上是通過橫向的財政轉移支付實現碳排放指標的地區間優化配置，為地區實現碳減排目標提供更多的可選途徑。

除了不同地區發展階段有所差異，不同行業發展階段及其受到的影響因素也各不相同。如在經歷快速城市化和基礎設施建設快速推進的階段后，我國鋼鐵、建材、有色金屬等高耗能行業的產品需求增長放緩，將有望在近期達到碳排放峰值。再如，經濟社會發展持續拉動電力需求增長，尤其是城市化對服務業和建筑物運行、數字社會建設和汽車電動化對電力需求增長有顯著作用，但由于國家大力支持水力、風力、太陽能、核能等非化石能源的發展，非化石能源利用成本持續下降，電力行業脫碳化步伐加快，因此電力需求增長和發電結構優化兩個因素共同作用于發電行業碳排放量變化。在全國碳排放總量目標的約束下，不同行業應根據其生命周期特點和影響因素明確其碳排放控制路徑、制定行業碳達峰方案，實現各行業協同總量控制。

3. 探索全口徑溫室氣體排放總量目標管理制度

目前對于能源燃燒二氧化碳以外的溫室氣體排放的監測能力非常薄弱，監測手段非常有限，需要將全口徑溫室氣體排放納入我國2060年前碳中和目標的管控范圍。

這就要求，首先要依托各級政府“雙碳”統計核算工作領導小組的組織支持和碳排放信息化管理系統的技術支持，建立符合技術規范的溫室氣體清單常態化編制工作機制，積累各地溫室氣體清單歷史數據，筑牢全口徑溫室氣體減排的數據基礎。在此基礎上，要對不同類型的溫室氣體開展減排潛力評估。針對工業生產和稻田種植等具有剛性特點的排放過程，重點分析各類產品產量變化趨勢；針對農用地管理、畜禽養殖等具有可選減排路徑的排放過程，重點分析減排技術發展和成本變化趨勢。根據丁仲禮院士關于碳中和需要三端發力的論述，能源需求端節能措施可使碳排放由多變少、能源供應端結構調整可使碳排放從有到無，而只有固碳端碳匯能力提升措施才能使碳排放由正轉負。因此，非能源溫室氣體目標管理尤其需要重視碳匯能力評估，針對林業和海洋碳匯過程應重點分析進一步提升碳匯能力的空間，評估負碳手段對碳中和的貢獻潛力。最終形成包含全部主要溫室氣體種類的總量控制目標，結合能源碳排放總量長期控制目標、不同領域溫室氣體減排可行性和經濟性，探索全口徑溫室氣體凈零排放目標的實現和管理制度，為推動各種低碳、零碳、負碳革命性技術的突破，以及制定氣候中和路線做好部署。

（三）完善市場化碳減排制度

1. 加快完善全國碳市場建設

加快完善法律法規，推動碳排放交易相關立法工作，強化法治保障。加快推進碳市場能力建設，提升各地主管部門人員業務能力，培育更多元化的市場專業服務機構，打造高素質的碳市場專業技術人員隊伍。在已制定溫室氣體核算方法指南的24個行業中，進一步擴大碳市場管控行業范圍，優先選擇具有較豐富試點運行經驗的鋼鐵、水泥、石化等行業，提升市場化管控行業排放量占總排放的比例。做好碳排放配額總量和行業總量控制目標的銜接，進一步強化市場機制在碳減排中的作用。完善自愿性減排交易市場，適時開展林業碳匯交易，促進碳匯能力提升。

2. 繼續發揮地方碳市場試點的探索作用

地方碳市場試點的目的是為全國市場探索運行經驗。盡管全國市場啟動后，各試點碳交易工作將逐步并入全國市場，但仍可繼續發揮試點作用，探索更多行業納入碳交易的可行性。如粵港澳大灣區可基于廣東及深圳碳市場試點運行經驗，根據該區域高度城市化和總體處于后工業化的發展特征，依托精細化的碳排放監測技術，探索建筑物運行、交通運輸、服務業等排放源數量多且分散的行業碳交易運行機制，以及鼓勵個人踐行低碳行為的碳普惠制度認證積分納入碳交易的途徑，為未來全國碳市場擴大行業覆蓋范圍積累更豐富的經驗。

3. 加快碳市場機制和技術創新

適時引入碳資產質押融資、碳資產證券化等固定收益產品和碳期貨、碳期權等金融衍生品，加快推動個人、投資機構、非政府非企業組織等主體參與碳市場交易，完善碳市場監管制度，提升碳市場投資吸引力和市場流動性，加快綠色金融創新，充分發揮市場的價格發現和資源優化配置作用。積極探索先進數字技術在碳市場中的創新應用，降低運行成本，如利用大數據技術和人工智能技術對企業碳排放基礎數據進行鑒別、核證、校驗，利用區塊鏈技術提高交易過程的安全性和監測、報告、核查數據的真實性，利用虛擬現實、增強現實等技術實現遠程碳排放核查工作。

關鍵詞： 建立 排放 總量 控制